Recomendaciones y fallos de organismos
El segundo, tercero y cuarto párrafo del
artículo 2º de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado [LFRPE], trata de las recomendaciones y fallos que pueden hacer
la Corte Interamericana y los organismos de derechos humanos en cuanto a la
responsabilidad patrimonial de los entes públicos, en los siguientes términos:
Los preceptos contenidos en el
Capítulo II y demás disposiciones de esta Ley serán aplicables, en lo
conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas por los
entes públicos federales y por el Estado Mexicano en su caso, en cuanto se
refieran al pago de indemnizaciones.
La aceptación y cumplimiento de las
recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior, en su caso, deberá
llevarse a cabo por el ente público federal que haya sido declarado
responsable; lo mismo deberá observarse para el cumplimiento de los fallos
jurisdiccionales de reparación. Será la Secretaría de Relaciones Exteriores el
conducto para informar de los cumplimientos respectivos, tanto a la Comisión
como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según corresponda.
La Comisión Nacional de los Derechos
Humanos y sus servidores públicos, no son sujetos de responsabilidad
patrimonial por las opiniones y recomendaciones que formulen, así como por los
actos que realicen en ejercicio de las funciones de su competencia.
Este artículo fue motivo de la primer reforma
que sufrió la LFRPE, a fin de subsanar la exclusión que se había hecho de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos de nuestro país, ya que inicialmente
el mismo sólo consideraba a los fallos de la Corte y las recomendaciones de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Asimismo, como se lee de su último
párrafo, se excluyeron de ser susceptibles de responsabilidad patrimonial a las
recomendaciones, opiniones y actividades que realice la CNDH en función de su
competencia, por no ser consideradas actos de autoridad (pues no crean,
modifican, ni extinguen, situaciones jurídicas concretas en beneficio o
perjuicio del particular).
En este apartado, habrá
que distinguir dos supuestos. Los que se refieren a las recomendaciones de los
organismos de Derechos Humanos, y los fallos emitidos por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
Respecto de los primeros. Aunque
la intención de esta reforma, según las consideraciones de sus dictámenes, fue
la de dotar de herramientas a los organismos de Derechos Humanos a fin de
facilitar su labor, no deja de ser requisito indispensable el que sus
recomendaciones tengan que ser reconocidas por el ente público responsable. La
falta de vinculatoriedad de sus resoluciones implica que éstas sean aceptadas y
cumplimentadas voluntariamente por el ente público causante de la lesión
patrimonial, pese a que en el procedimiento seguido ante dichos organismos se
haya probado plenamente el derecho de indemnidad conforme a lo señalado por la
LFRPE.
Dicha falta de fuerza para
obligar al cumplimiento de sus decisiones, encuentra su origen en el artículo 26 de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que prescribe que
"todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas
de buena fe" (pacta sunt servanda), y en el apartado B del artículo 102 de nuestra Constitución,
que al regular a la CNDH y a los organismos similares que establezcan las
entidades federativas, prevé que dichos organismos estarán encargados de
formular recomendaciones públicas no
vinculatorias[1]. De tal manera, en la actualidad (pues se vislumbra que en
un futuro pueda cambiar), los tribunales federales han negado que las
recomendaciones de las Comisiones Nacional e Interamericana de Derechos Humanos
tengan carácter obligatorio.
Respecto de nuestro organismo
nacional, habrá que especificar que los términos en que la CNDH establece que
un acto u omisión es violatorio de los derechos humanos son muy distintos al
criterio de la LFRPE para establecer que una actividad administrativa es
irregular, pues de acuerdo al artículo 44 de la Ley de la CNDH, la violación
surgirá cuando los actos u omisiones sean ilegales, irrazonables, injustos,
inadecuados, erróneos, o hubiesen dejado sin respuesta las solicitudes
presentadas por los interesados durante un período que exceda notoriamente los
plazos fijados por las leyes. Por lo que el criterio resulta demasiado extenso.
Obviamente no se pierde de vista que
los supuestos establecidos en el artículo segundo fueron planteados no como una
vía alterna al procedimiento establecido por la LFRPE, sino como parte
accesoria a una violación en materia de derechos humanos, más en la medida en
que la LCNDH establece que en la misma recomendación se deberán establecer las
medidas que la CNDH estime conducentes a fin de hacer efectiva la restitución
de los afectados en sus derechos fundamentales, incluyendo, si procede,
aquellas que establezcan la reparación de los daños y perjuicios que se
hubiesen ocasionado con la violación.[2] Sin embargo, no dejan de ser distintos los criterios que se utilizan a la hora
de analizar, sustanciar, y resolver la materia en uno y otro procedimiento;
consideraciones como la constitución del daño antijurídico, la causalidad entre
éste y la actividad administrativa, la concurrencia, y otros, quizás serán
motivo de un análisis demasiado laxo en términos del procedimiento seguido por
los organismos de derechos humanos porque su materia de análisis es otra y
justamente porque una de sus ventajas es la sencillez, agilidad y falta de
formalidades con las que son llevados sus trámites y emitidas sus opiniones.
Por ambas situaciones (por
la falta de identidad en los criterios y por la falta de vinculatoriedad de las
recomendaciones), esta prescripción en la ley parece más una declaración
política que una posibilidad jurídica, pues resulta poco probable el caso de
aplicación. Aunque no por ello dejaría de ser conveniente, el que (aunque
hipotético supuesto) el procedimiento sea llevado en primera instancia por un
organismo imparcial y no por el propio ente responsable, lo que podría
conllevar a tener más posibilidades de éxito en el reconocimiento de este
derecho público subjetivo, por parte de la víctima.
Además, al haberse
consignado en el artículo primero de la Constitución, como susceptibles de
reparación, las violaciones a los derechos humanos, se abre el camino para un
tipo distinto de reparaciones, la derivada de la responsabilidad del Estado por
la conculcación de un derecho humano consignado en un tratado internacional
(suscrito, aprobado y ratificado). Ya no sólo proveniente de una actividad
administrativa, sino
de una actuación de cualquier índole, y de cualquier
Poder Público, pues las obligaciones que en este aspecto se imponen al Estado,
abarca a todos sus órganos de gobierno, y no diferencia el tipo de actividad.
De tal manera, como
ejemplo: El artículo 10 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(Pacto de San José Costa Rica) indica: “Toda persona tiene derecho a ser
indemnizada conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia
firme por error judicial”.
El artículo 9.5 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) señala: "Toda
persona que haya sido ilegalmente detenida o presa, tendrá el derecho efectivo a
obtener reparación", del cual, el Gobierno de México formuló la siguiente
declaración interpretativa:
Artículo 9, párrafo 5.- De acuerdo con
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
y sus leyes reglamentarias, todo individuo goza de las garantías que en materia
penal se consagran, y en consecuencia,
ninguna persona podrá ser ilegalmente detenida o presa. Sin embargo, si por falsedad en la denuncia o
querella, cualquier individuo sufre un menoscabo
en este derecho tiene entre otras cosas, según lo disponen las propias leyes,
la facultad de obtener una reparación
efectiva y justa.
El artículo 14.6 del mismo dispositivo (PIDCP) establece:
"Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada,
o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho
plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya
sufrido una pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada,
conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en
parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido".
En cuanto a los fallos de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la SCJN en pleno ha establecido: "Lo
único procedente es acatar y reconocer la totalidad de la sentencia en sus
términos. Así, las resoluciones pronunciadas por aquella instancia
internacional son obligatorias para todos los órganos del Estado Mexicano, al
haber figurado como parte en un litigio concreto, siendo vinculantes para el
Poder Judicial no sólo los puntos de resolución concretos de la sentencia, sino
la totalidad de los criterios contenidos en ella." [3] Criterio que se encuentra en concordancia con el artículo 68 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos:
1. Los Estados Partes en
la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes.
2. La parte del fallo que
disponga indemnización compensatoria se podrá ejecutar en el respectivo país por el procedimiento
interno vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado.
"Al
respecto, la misma Corte [Interamericana de Derechos Humanos] ha determinado
que puede revisar las actuaciones de los jueces nacionales al llevar a cabo el
control de convencionalidad para ver si se llevaron de manera correcta y que,
para determinarlo, evaluará que se «realice de la compatibilidad de la
actuación nacional a la luz de la Convención Americana de Derechos Humanos, de
sus Protocolos adicionales y de su propia jurisprudencia convencional; sin que
ello implique convertir al Tribunal Interamericano en un «tribunal de alzada» o
de «cuarta instancia»." [4]
[1] Y denuncias y quejas en materia de protección de los derechos humanos
que ampara el orden jurídico mexicano. Recomendaciones u opiniones que versarán
sobre los actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de
cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial
de la Federación, y de aquellos actos cuya materia y contenido sea de orden
electoral, laboral o jurisdiccional.
[2] Artículo que se encuentra en concordancia con el 63.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos que indica: “1. Cuando decida que hubo
violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte
dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad
conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las
consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de
esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.” La
Corte Interamericana de D.H. ha interpretado este artículo en los siguientes
términos: “La reparación del daño ocasionado por la infracción de una
obligación internacional consiste en la plena restitución (restitutio in
integrum), lo que incluye el restablecimiento de la situación anterior, la
reparación de las consecuencias que la infracción produjo y el pago de una
indemnización como compensación por los daños patrimoniales y
extrapatrimoniales, incluyendo el daño moral.”
[3] SCJN. "Sentencias emitidas por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Son vinculantes en sus términos cuando el estado mexicano fue
parte en el litigio." Instancia
Pleno; Tesis Aislada; Décima Época; Registro: 160482.
[4] Bustillo Marín, Roselia. Líneas jurisprudenciales [El control de
convencionalidad: La idea del bloque de constitucionalidad y su relación con el
control de constitucionalidad en materia electoral], Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, México, 2014.
© Luis Rodrigo Vargas Gil.
