¿Dónde depositar la confianza?

Recientemente escuché en un par de ocasiones al Doctor Sergio García Ramírez, uno de los juristas más destacados de nuestro país, ex Juez de la Corte Interamericana y férreo defensor de las reparaciones de derechos humanos a la luz de la Convención Americana.

Sergio García Ramírez hace un planteamiento no sólo interesante, sino digno de una buena reflexión. Sostiene que el papel de la jurisdicción nacional, tratándose de derechos humanos, se debe desempeñar en armonía y con pleno respeto al derecho internacional e, incluso, debe ser complementario frente a la interpretación vinculante de la Corte Interamericana.

En el mismo sentido, critica la jurisprudencia 20/2014,[1] en el que el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que, cuando en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional;  es decir, que las normas jurídicas convencionales deben ser acordes con el texto constitucional pues, en caso contrario, se deberá estar a lo que indica la norma interna.

Lo cierto es que, de aceptar el papel complementario del orden jurídico nacional, validaríamos que no existen restricciones legítimas a los derechos humanos, aun en el supuesto de que estén contenidas en la Constitución Federal.

Esto es importante en virtud de que, en particular, Sergio García Ramírez y, en general, destacados constitucionalistas y abogados especialistas en derechos humanos sostienen atinadamente que la reparación del daño en términos del artículo 63.1 de la Convención Americana abarca no solo la salvaguarda en particular de la víctima, sino también la protección de la sociedad en general. Así, una condena de la Corte Interamericana de Derechos Humanos puede contemplar la modificación de leyes, políticas públicas y toda clase de actos que conlleven a restaurar el orden jurídico en la extensión que proteja el derecho internacional.

Estas acciones de inconvencionalidad, inmersas en las mismas condenas por violación a derechos humanos, tienen como objetivo el eliminar todo obstáculo en el derecho interno que sea oponible al pleno cumplimiento del derecho convencional.

Por lo que, por un lado, en la condena de la Corte Interamericana se estaría reivindicando, indemnizando y salvaguardando el derecho individual, pero al mismo tiempo, también se estaría protegiendo la garantía social o, en otras palabras —como sostendría Ihering y el mismo García Ramírez—, en la medida en que el agravio a una persona contiene, al mismo tiempo, el ataque al derecho mismo: protegiendo el derecho de uno, se protege el derecho de todos.

En suma, Sergio García Ramírez nos invita a reflexionar sobre en quién depositamos la confianza. ¿Se deposita como en Europa, en los órganos, instancias y legislación interna, a fin de conservar el carácter supletorio de la internacional? O, ¿se deposita en los órganos internacionales, principalmente en la Corte Interamericana, y prevalece la aplicación del corpus iuris en todos sus extremos?

Por supuesto, este debate no trata acerca de la soberanía pues, como bien señala García Ramírez, el Estado acepta libre y soberanamente la legislación y jurisdicción internacional. Además, mucho ha costado a la sociedad desplazar aquella idea de que la soberanía era igual a la irresponsabilidad del Estado. El Estado limita su actuación mediante normas jurídicas, independientemente de las fuentes de origen.

Tampoco implica socavar o menospreciar los intentos de instancias y jueces nacionales por la aplicación del corpus iuris. Por ejemplo, recientemente la Asociación Nacional de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación sostuvo que "la independencia judicial es un derecho humano absoluto que no puede ser objeto de excepción alguna", al solicitar al Presidente de la república integrar la terna para la designación de los nuevos Ministros de la Suprema Corte, a partir de personas con trayectoria judicial, sin ninguna vinculación política.

Como bien señala García Ramírez, debido a las circunstancias que privan en nuestro continente, fundamentalmente en los países de Latinoamérica, es indispensable dejar atrás el debate sobre puntos que no tienen sustento en nuestra nueva realidad. La legitimación normativa se tiene que resolver a razón de preguntar qué es lo más benéfico para el ser humano (principio pro homine). Como diría Ihering, el derecho no es mero pensamiento, sino fuerza viviente, trabajo incesante, lucha constante; un eterno devenir. Mudar de opinión es parte de ese fluir, interacción social y movimiento humano.

He sostenido y sostengo que nuestro derecho sustantivo, frente a la amplitud que requiere la reparación por violación de derechos humanos, brinda instituciones jurídicas suficientemente protectoras, específicas y adecuadas para conseguir la “plena eficacia restitutoria ante la violación” (como lo dispone la Suprema Corte de Justicia de la Nación), y bastante desarrolladas para impedir que los extremos de la reparación se tengan que afianzar a través de la jurisdicción internacional.

No obstante, en tanto el conjunto total de juzgadores e instancias nacionales no asuman toda la extensión del derecho convencional, ni tutelen efectivamente sus preceptos, lo mejor sería no comenzar a restringir sus postulados; cuando apenas se están logrando afianzar en la conciencia no sólo de juzgadores y servidores públicos, sino de los mismos gobernados.

El principio medular de los derechos humanos no estriba en la mera descripción contenida en un precepto legal, sino en la actitud del poder público para hacerlo valer. Si bien se ha avanzado en su proclamación e instrumentación, convendría ahora reflexionar en su práctica cotidiana.

Sin duda, no podemos permitir que los órganos nacionales se conviertan en instancias de mero trámite; pero sobre esa base, tampoco es conveniente comenzar un debate insustancial sobre restricciones legítimas, antinomias, aplicabilidad ultra activa jurisprudencial, etc., que solamente retrasaría asumir una responsabilidad internacional.

El Estado mexicano, todos sus poderes públicos y, por tanto, sus funcionarios, no solamente tienen el deber moral frente a la comunidad internacional de proteger el predominio de los derechos humanos sobre la actuación estatal, sino una obligación legal que los constriñe a asumir su compromiso. La obligación del Estado de prevenir, investigar, sancionar y reparar sus violaciones es un interés público fundamental. No respetarlo, implicaría una conducta susceptible de ser sancionada, tal y como lo dispone nuestra propia Constitución, en su artículo 109.

No se trata de seguir una tendencia, sino en todo caso de asegurar el futuro

(Jorge Martínez Martínez)

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[1] "El primer párrafo del artículo 1o. constitucional reconoce un conjunto de derechos humanos cuyas fuentes son la Constitución y los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano sea parte. De la interpretación literal, sistemática y originalista del contenido de las reformas constitucionales de seis y diez de junio de dos mil once, se desprende que las normas de derechos humanos, independientemente de su fuente, no se relacionan en términos jerárquicos, entendiendo que, derivado de la parte final del primer párrafo del citado artículo 1o., cuando en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional, ya que el principio que le brinda supremacía comporta el encumbramiento de la Constitución como norma fundamental del orden jurídico mexicano, lo que a su vez implica que el resto de las normas jurídicas deben ser acordes con la misma, tanto en un sentido formal como material, circunstancia que no ha cambiado; lo que sí ha evolucionado a raíz de las reformas constitucionales en comento es la configuración del conjunto de normas jurídicas respecto de las cuales puede predicarse dicha supremacía en el orden jurídico mexicano. Esta transformación se explica por la ampliación del catálogo de derechos humanos previsto dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual evidentemente puede calificarse como parte del conjunto normativo que goza de esta supremacía constitucional. En este sentido, los derechos humanos, en su conjunto, constituyen el parámetro de control de regularidad constitucional, conforme al cual debe analizarse la validez de las normas y actos que forman parte del orden jurídico mexicano." P/J. DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL. Jurisprudencia; Décima Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Libro 5, Abril de 2014, Tomo I; Pág. 202; Registro: 2006224.

© Luis Rodrigo Vargas Gil. 

Proyecto para reformar la Responsabilidad Patrimonial del Estado en México

Un primer aspecto a considerar, sería reflexionar acerca de la conveniencia de dotar a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) de atribuciones necesarias para determinar, decretar y hacer efectiva la reparación patrimonial.

Los supuestos establecidos en el artículo segundo de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE), fueron planteados como un recurso para dar cumplimiento a las reparaciones económicas derivadas de una violación en materia de derechos humanos. No obstante, en el caso de las recomendaciones, no deja de ser requisito indispensable el que sean reconocidas por el ente público responsable, debido a su falta de vinculatoriedad. Además, existe una falta de identidad en los criterios a la hora de determinar las lesiones patrimoniales susceptibles de reparar entre la LFRPE y la ley de la CNDH.

Brindarle obligatoriedad a las resoluciones de la CNDH, así como establecer la posibilidad de que determine, de acuerdo a la LFRPE, el pago de indemnizaciones u otra clase de restituciones, podría conllevar a tener más posibilidades para la víctima, en la medida que el procedimiento sería desahogado en primera instancia por un organismo imparcial y no por el propio ente responsable.

Otro gran paso sería fortalecer la responsabilidad de los servidores públicos en esta materia. Actualmente, una vez satisfecha la pretensión del afectado, el ente público condenado puede emprender acción en contra del servidor público causante del daño para recuperar el pago de la indemnización cubierta. Esta acción de regreso se realiza a través del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, únicamente cuando la falta administrativa haya tenido el carácter de infracción grave, según el artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE).

Enfatizar la posibilidad de esta acción de regreso es acertado, debido a que la LFRPE estipula que el Estado "puede" exigir la indemnización. Es decir, la LFRPE establece como discrecional la recuperación de lo indemnizado (tanto el artículo 31, como el 32 de la LFRPE, inician con: “El Estado podrá”) y además, limita su posibilidad a una falta grave. Lo que a todas luces es un error, tal y como fue reconocido en España[1].

Un tercer aspecto a considerar sería la reformulación de la fracción XXIX-H del artículo 73 de la Constitución, a fin de establecer claramente la atribución jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) para dirimir controversias entre particulares y entes públicos federales (Poder Judicial, Legislativo y autónomos) en términos de la responsabilidad patrimonial del Estado. De lo contrario, o se deja en estado de indefensión al particular (ya que no podrá impugnar las resoluciones de los entes públicos federales, distintos a la Administración a través de la vía jurisdiccional del TFJFA), o se excedería la competencia de dicho tribunal, pues conforme a la literalidad de la disposición constitucional, solo se le faculta para dirimir controversias entre la Administración Pública Federal y los particulares.

Retomando el ejemplo español,  a fin de establecer la unidad jurisdiccional en términos de la responsabilidad patrimonial del Estado, también cabría dotar al TFJFA de plena jurisdicción para conocer y resolver aquellos casos en donde particulares y entes públicos federales concurran en la producción de un daño a otro particular, a fin de que cuando sean demandados entes públicos y particulares, no sean conocidos por órdenes jurisdiccionales diferentes, con resoluciones distintas.

Se ha visto cómo en España este tipo de regulación ha brindado resultados al contemplar como parte demandada dentro del juicio contencioso administrativo, no solo a Administraciones públicas y demás entes públicos relacionados con el Estado, sino también a “personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante”, incluyendo a las “aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren”[2].

Por otro lado, un aspecto que es ineludible instituir frente al nuevo paradigma que plantea el artículo primero constitucional, es un medio de defensa ante el eventual sobreseimiento o desechamiento de la solicitud de reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado; es decir, resulta necesario establecer claramente un medio de impugnación frente a aquellas resoluciones que pongan fin al juicio sin decidir el procedimiento en lo principal. "Toda vez que, de acuerdo con los principios pro homine y pro actione, recogidos en nuestro sistema jurídico, debe prevalecer el derecho humano de acceso a la justicia previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."[3] Esto, debido a que (a excepción del criterio jurisdiccional en cita) la constante ha sido denegar la justicia frente a las resoluciones que sobreseen o desechan las solicitudes de reclamación.

Por último, en el interés de mantener actualizados los textos de responsabilidad patrimonial en el nuevo contexto que antepone la protección y predominio de los derechos humanos sobre la actuación estatal, considero que sería viable, pertinente y también necesario: i) instituir un órgano especializado que se encargue de sistematizar, orientar y coordinar la resolución de los asuntos en la materia, a fin de agilizar su trámite, formar un grupo de expertos, y controlar su funcionamiento; ii) la sistematización, publicación y transparencia efectiva de la información sobre los recursos que sean destinados para el pago de las indemnizaciones generadas por este concepto (la LFRPE ya establece la obligación de registro, pero este ha sido ineficaz); iii) modificar la ley para instituir otras formas de resarcimiento, así como privilegiar el pago en especie, frente a la compensación monetaria, cuando esto sea posible; iv) establecer regímenes especiales de acuerdo a sectores, actividades y entes públicos, y v) crear protocolos, pautas, criterios, reglas, principios o parámetros que sirvan para fijar el estándar en que se debe prestar la función pública (andamiaje jurídico que podría elevar la calidad de la actuación estatal y ser excluyentes de responsabilidad, ya que una actuación estatal conforme a la norma implica su licitud).

Igualmente será importante advertir que la responsabilidad patrimonial concebida según la nueva normativa convencional, comprende los daños no solamente causados por la actividad administrativa estatal (como originalmente lo dispone el artículo 109 constitucional[4]), sino que también abre la puerta para la reparación por daños derivados por errores, dilaciones, dolo o negligencia, o cualquier otro funcionamiento anormal jurisdiccional[5], y quizá, más adelante, por la atribución normativa del Estado.

Por lo que también será imprescindible detallar las nuevas hipótesis normativas que regulan la admisión, declaración y consecuencias jurídicas de estos recursos en nuestra legislación nacional; hipótesis normativas que sin duda deberían contener las sanciones conducentes a los servidores públicos responsables y en todo caso contemplar claramente el resarcimiento del daño al erario público.

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[1] De ahí que la reforma de 1999 "ha rectificado este planteamiento y obliga ahora a la Administración que se hubiere visto obligada a indemnizar a exigir de oficio la responsabilidad en que hubieren incurrido sus agentes por dolo, culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento administrativo.”García de Enterría, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo II, séptima edición, editorial Civitas, España, 2001, p. 410.

[2] Cfr. Artículo 21.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa española.

[3] Véase P/J. "Responsabilidad Patrimonial del Estado. La resolución que sobresee la reclamación relativa, al estimar que prescribió el derecho a la indemnización, es impugnable en el juicio de nulidad, en términos del artículo 14, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa." Tesis Aislada; Décima Época; TCC; S.J.F. y su Gaceta; Junio de 2014; Pág. 1811; Registro: 2006721

[4] "La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."

[5] De tal manera, como ejemplo: El artículo 10 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos  indica: “Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error judicial”. El artículo 9.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) señala: "Toda persona que haya sido ilegalmente detenida o presa, tendrá el derecho efectivo a obtener reparación". El artículo 14.6 del mismo dispositivo (PIDCP) establece: "Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido".

© Luis Rodrigo Vargas Gil.