Un
primer aspecto a considerar, sería reflexionar acerca de la conveniencia de
dotar a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) de atribuciones
necesarias para determinar, decretar y hacer efectiva la reparación patrimonial.
Los
supuestos establecidos en el artículo segundo de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE), fueron planteados como un recurso
para dar cumplimiento a las reparaciones económicas derivadas de una violación
en materia de derechos humanos. No obstante, en el caso de las recomendaciones,
no deja de ser requisito indispensable el que sean reconocidas por el ente
público responsable, debido a su falta de vinculatoriedad. Además, existe una
falta de identidad en los criterios a la hora de determinar las lesiones
patrimoniales susceptibles de reparar entre la LFRPE y la ley de la CNDH.
Brindarle
obligatoriedad a las resoluciones de la CNDH, así como establecer la
posibilidad de que determine, de acuerdo a la LFRPE, el pago de indemnizaciones
u otra clase de restituciones, podría conllevar a tener más posibilidades para la
víctima, en la medida que el procedimiento sería desahogado en primera
instancia por un organismo imparcial y no por el propio ente responsable.
Otro gran paso sería fortalecer la
responsabilidad de los servidores públicos en esta materia. Actualmente, una
vez satisfecha la pretensión del afectado, el ente público condenado puede emprender acción en contra del
servidor público causante del daño para recuperar el pago de la indemnización
cubierta. Esta acción de regreso se realiza a través del procedimiento
administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, únicamente cuando la falta
administrativa haya tenido el carácter de infracción grave, según el artículo
31 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE).
Enfatizar
la posibilidad de esta acción de
regreso es acertado, debido a que la LFRPE estipula que el Estado
"puede" exigir la indemnización. Es decir, la LFRPE establece como
discrecional la recuperación de lo indemnizado (tanto el artículo 31, como el
32 de la LFRPE, inician con: “El Estado podrá”) y además, limita su posibilidad
a una falta grave. Lo que a todas luces es un error, tal y como fue reconocido
en España[1].
Un
tercer aspecto a considerar sería la reformulación de la fracción XXIX-H del
artículo 73 de la Constitución, a fin de establecer claramente la atribución
jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA)
para dirimir controversias entre particulares y entes públicos federales (Poder
Judicial, Legislativo y autónomos) en términos de la responsabilidad
patrimonial del Estado. De lo contrario, o se deja en estado de indefensión al
particular (ya que no podrá impugnar las resoluciones de los entes públicos
federales, distintos a la Administración a través de la vía jurisdiccional del
TFJFA), o se excedería la competencia de dicho tribunal, pues conforme a la
literalidad de la disposición constitucional, solo se le faculta para dirimir
controversias entre la Administración Pública Federal y los particulares.
Retomando
el ejemplo español, a fin de establecer
la unidad jurisdiccional en términos de la responsabilidad patrimonial del
Estado, también cabría dotar al TFJFA de plena jurisdicción para conocer y
resolver aquellos casos en donde particulares y entes públicos federales
concurran en la producción de un daño a otro particular, a fin de que cuando
sean demandados entes públicos y particulares, no sean conocidos por órdenes
jurisdiccionales diferentes, con resoluciones distintas.
Se
ha visto cómo en España este tipo de regulación ha brindado resultados al
contemplar como parte demandada dentro del juicio contencioso administrativo,
no solo a Administraciones públicas y demás entes públicos relacionados con el
Estado, sino también a “personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos
pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del
demandante”, incluyendo a las “aseguradoras de las Administraciones públicas,
que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien
aseguren”[2].
Por
otro lado, un aspecto que es ineludible instituir frente al nuevo paradigma que
plantea el artículo primero constitucional, es un medio de defensa ante el
eventual sobreseimiento o desechamiento de la solicitud de reclamación por
responsabilidad patrimonial del Estado; es decir, resulta necesario establecer
claramente un medio de impugnación frente a aquellas resoluciones que pongan
fin al juicio sin decidir el procedimiento en lo principal. "Toda vez que,
de acuerdo con los principios pro homine
y pro actione, recogidos en nuestro
sistema jurídico, debe prevalecer el derecho humano de acceso a la justicia
previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos."[3]
Esto, debido a que (a excepción del criterio jurisdiccional en cita) la
constante ha sido denegar la justicia frente a las resoluciones que sobreseen o
desechan las solicitudes de reclamación.
Por último, en el interés de mantener actualizados los
textos de responsabilidad patrimonial en el nuevo contexto que antepone
la protección y predominio de los derechos humanos sobre la actuación estatal, considero que sería viable, pertinente y también necesario: i) instituir un
órgano especializado que se encargue de sistematizar, orientar y coordinar la
resolución de los asuntos en la materia, a fin de agilizar su trámite, formar
un grupo de expertos, y controlar su funcionamiento; ii) la sistematización,
publicación y transparencia efectiva de la información sobre los recursos que
sean destinados para el pago de las indemnizaciones generadas por este concepto
(la LFRPE ya establece la obligación de registro, pero este ha sido ineficaz);
iii) modificar la ley para instituir otras formas de
resarcimiento, así como privilegiar el pago en especie, frente a la compensación monetaria,
cuando esto sea posible; iv) establecer regímenes especiales de acuerdo a
sectores, actividades y entes públicos, y v) crear protocolos, pautas,
criterios, reglas, principios o parámetros que sirvan para fijar el estándar en
que se debe prestar la función pública (andamiaje jurídico que podría elevar la
calidad de la actuación estatal y ser excluyentes de responsabilidad, ya que una
actuación estatal conforme a la norma implica su licitud).
Igualmente
será importante advertir que la responsabilidad patrimonial concebida según la
nueva normativa convencional, comprende los daños no solamente causados por la
actividad administrativa estatal (como originalmente lo dispone el artículo 109
constitucional[4]),
sino que también abre la puerta para la reparación por daños derivados por
errores, dilaciones, dolo o negligencia, o cualquier otro funcionamiento
anormal jurisdiccional[5], y
quizá, más adelante, por la atribución normativa del Estado.
Por
lo que también será imprescindible detallar las nuevas hipótesis normativas que regulan la admisión,
declaración y consecuencias jurídicas de estos recursos en nuestra legislación
nacional; hipótesis normativas que sin duda deberían contener las sanciones
conducentes a los servidores públicos responsables y en todo caso contemplar
claramente el resarcimiento del daño al erario público.
[1] De ahí que la reforma de 1999
"ha rectificado este planteamiento y obliga ahora a la Administración que
se hubiere visto obligada a indemnizar a exigir de oficio la responsabilidad en
que hubieren incurrido sus agentes por dolo, culpa o negligencia graves, previa
instrucción del correspondiente procedimiento administrativo.”García de
Enterría, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández. Curso
de Derecho Administrativo II, séptima edición, editorial Civitas, España,
2001, p. 410.
[2] Cfr. Artículo 21.1 de la Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa española.
[3] Véase P/J.
"Responsabilidad Patrimonial del Estado. La resolución que sobresee la
reclamación relativa, al estimar que prescribió el derecho a la indemnización,
es impugnable en el juicio de nulidad, en términos del artículo 14, fracción
VIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa." Tesis Aislada; Décima Época; TCC; S.J.F. y su Gaceta;
Junio de 2014; Pág. 1811; Registro: 2006721
[4] "La
responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa
irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y
directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las
bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."
[5] De tal manera, como ejemplo:
El artículo 10 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos indica: “Toda persona tiene derecho a ser
indemnizada conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia
firme por error judicial”. El artículo 9.5 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (PIDCP) señala: "Toda persona que haya sido
ilegalmente detenida o presa, tendrá el derecho efectivo a obtener
reparación". El artículo 14.6 del mismo dispositivo (PIDCP) establece:
"Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada,
o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho
plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya
sufrido una pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme
a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no
haberse revelado oportunamente el hecho desconocido".
© Luis Rodrigo Vargas Gil.
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