Cualidades del Servidor Público en México

El futuro deseable a partir de la comprensión de nuestra época.

Bien lo estableció Ortega y Gasset: el arquetipo de servidor público es aquel “hombre oculto tras el role oficial [que] ha aceptado radicalmente éste, se ha sumergido por completo en él, ha inhibido de una vez para siempre su vida personal [...] hace lo que hace –el oficio– con verdadera fruición, cosa imposible si al individuo no le parece, ya como individuo, un ideal ser funcionario"[1].

No se trata de proyectar una utopía, sino de establecer un ideal que oriente el desempeño de la función pública. Frente a la realidad se deben establecer anhelos y expectativas que guíen el ánimo; anhelos que inspiren a la acción, que le den contenido y finalidad.

Tampoco se trata de la apología a la ley que proclaman algunos juristas, al sostener la "irrestricta" aplicación del principio de legalidad como solución a cualquier crisis, ineficacia o desvío  en el ejercicio del poder. Por el contrario, opino que esta postura nos ha impedido elaborar diagnósticos, propuestas y estrategias novedosas. Es necesario examinar los pros y los contras de la concepción actual, vislumbrar el futuro deseable, y generar un pensamiento y actitud que se traduzca en acciones concretas que permeen de forma directa en beneficio de la sociedad.  

La función pública debe desempeñarse de manera flexible, conciliadora, y racional. Debe modernizarse sin que esto implique una acción desvalorizada y mucho menos ilícita. En el plano de lo cotidiano, el servidor público debe privilegiar la aplicación de los principios que rigen su actividad: "legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia"[2]. Debe anteponer la satisfacción del interés público y la tutela de los derechos y libertades del particular sobre cualquier reglamento, procedimiento administrativo, o formalidad.

La reforma al artículo primero de la Constitución Política en México, abre e impone un nuevo paradigma bajo el que debe refundarse a la función pública. A razón del nuevo instructivo se establece claramente que prevalezca la actuación más efectiva y favorecedora para la protección de los gobernados. La tutela de sus derechos fundamentales está por encima de cualquier otro aspecto formal. La "reglamentitis"[3] debe ser extirpada.

Los servidores públicos de alta jerarquía, se deben constituir como ejemplos de voluntad, disciplina, y arrojo. Deben brindar orden, unidad y coherencia. Como líderes, deben allegarse de especialistas, reforzar las partes más débiles. Los equipos de trabajo convienen ponerse a prueba, la confianza no entraña eficiencia, eficacia y congruencia.

En suma, como estableció Paul H. Appleby: el servidor público debe tener las cualidades que lo permitan buscar incasablemente la mejoría del servicio que tiene encomendado; debe ser empático y accesible frente al público y al subordinado; debe tener capacidad para trabajar en equipo, visión para conformarlo; tener confianza en él mismo, sin ocultar su ignorancia o fallas personales; debe contar con capacidad para enfrentar problemas, no acobardarse frente a la adversidad, y disposición para asumir responsabilidades; debe saber aprovechar los recursos institucionales; buscar eficacia y no únicamente el ejercicio del poder; debe tener inclinación a la acción.[4]

El servidor público sobre todo debe ser leal, debe tener carácter y oficio; conciencia, constancia y pasión. Debe estar convencido por dar siempre el extra; por ser ejemplo de admiración. Si no tiene como sueño de vida servir a la sociedad, entonces no se cuenta con el carácter y oficio que requiere la asignatura.

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[1] Ortega y Gasset, JoséJose. “Un rasgo de la vida alemana” en Obras Completas, tomo V, editorial Alianza, Madrid, España, 1983.

[2] Principios rectores de la función pública según el artículo 109 de la Constitución Política.

[3] Aplicar las disposiciones reglamentarias por encima de las normas de jerarquía superior (Constitución, Tratados y Leyes Secundarias). Acción que no en pocas ocasiones obedece a pretender salvar cualquier responsabilidad administrativa.

[4] Apud. Serrano Migallón, Fernando. El particular frente a la Administración, Ediciones del Instituto Nacional de Administración Pública, México, 1977.

© Luis Rodrigo Vargas Gil.

La Ética del Servidor Público en México

La función pública sin contenido y orientación ideológica, busca el desarrollo como fin en sí mismo y no en beneficio del hombre. Se vuelve tecnocracia, se contrapone a su esencia.[1]

El elemento primordial y más específico dentro de la estructura del poder estatal es el servidor público. Es el factor humano en la organización gubernamental. Su denominación corresponde a su tarea: servirle al común de la sociedad siendo el instrumento material del Estado.

Toda actividad o gestión que desempeña un agente del Estado, debe ser consciente. El servidor público requiere obrar con reflexión y elección; ceñir su actuación a la ética, a convicciones, a fines públicos y sociales.

El buen desempeño de la administración requiere una nueva concepción de la función pública. “La adaptación y la renovación son para las instituciones, como para los seres vivientes, las condiciones de la supervivencia”.  Y como bien estableció el Observatorio Filosófico en México, esta renovación no se puede conseguir sin la Filosofía: 

"Nuestro país requiere de una educación basada en la reflexión sobre los actos y normas morales (que sólo proporciona la Ética), en la organización consistente de nuestros pensamientos y la coherencia de nuestras argumentaciones (Lógica), en el cultivo de las formas de la sensibilidad y enjuiciamiento mostradas en las artes y la literatura (Estética) y en el cultivo del diálogo y el respeto a las razones del otro (que es uno de los cometidos de una Introducción a la Filosofía). La filosofía permite que se tenga una mejor comprensión cultural de la nación de la que se forma parte."[2] 

Y más allá de una mera proclamación, se requieren establecer las condiciones y normas que permitan lógralo. La Filosofía debe imponer el contenido y la orientación de la función pública. La adecuada conducción del gobierno requiere poner el acento en el aspecto axiológico del uso del poder. La educación de valores trascendentales conllevan ventajas tangibles.

Por el contrario, la falta de pautas éticas conllevan a la racionalidad[3] (y justificación) de cualquier ilícito, grande o pequeño. Principal riesgo para cualquier gobierno, pues además de que desvirtúa su misión primordial, afecta su aprobación popular, y por su puesto su imagen. La confianza es fundamental para conquistar el consentimiento popular. “Donde no hay confianza, reina la inseguridad y el miedo”, “la confianza no se puede ordenar, ni imponer, ni asumir", decía el Presidente Johannes Rau.

El servidor público finalmente es un ser humano, lleno de temores, pasiones y aspiraciones. Como tal, posee la capacidad suficiente para modificar cualquier conducta, para redefinirse, tomando todo aquello que sea valioso y desechando todo aquello que impida adoptar un nuevo paradigma: más consciente, más confiable, más ético.

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[1] Cfr. Serrano Migallón, Fernando. El particular frente a la Administración, Ediciones del Instituto Nacional de Administración Pública, México, 1977.

[2] Observatorio Filosófico en México, "Desplegado en defensa de la filosofía y las humanidades", 8 de agosto de 2011, http://www.ofmx.com.mx/

[3] Creación de excusas falsas para justificar un comportamiento inaceptable.

© Luis Rodrigo Vargas Gil.

Responsabilidad de los servidores públicos

Como razonaba el legislativo en 1979: "la actuación criminal de los malos funcionarios, cuando queda indefinidamente impune, además de constituir un pernicioso ejemplo, puede conducir al pueblo a la rebeldía como único medio para libertarse de ellos, o bien, llevarlo a la abyección como resultado de un sometimiento impotente, signo indudable de decadencia; o bien produce un estado latente de inconformidad y de rencor, que lo hace ver al Gobierno no como la entidad superior instituida para su beneficio, respetable y orientadora, que habrá de conducirlo al bienestar y al progreso, sino como un poder despótico y concupiscente que sólo lo oprime y lo explota". [1]

El elemento primordial y más especifico dentro de la estructura del poder del Estado, es el servidor público. Es la persona natural o física que hace real o efectiva las asignaciones estatales; es el factor humano en la organización gubernamental. Su denominación corresponde a su tarea, servirle al común de la sociedad siendo el instrumento material del Estado. De ahí radica la importancia de que su actuación deba salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia.

En el caso de México, existen cuatro vertientes de responsabilidad atribuibles a los servidores públicos, que difieren de aquellas que le pueden ser fincadas a cualquier ciudadano:

"A).- La responsabilidad política para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho;

"B).- La responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en delito;

"C).- La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública, y

"D).- La responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales."[2]

De estos tipos de responsabilidades, la responsabilidad política y la administrativa son exclusivas de la función pública, y su reglamentación sustantiva y adjetiva es especial; ésta se encuentra contenida, en el Título Cuarto de la Constitución Federal, en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos [3], y en el Título Segundo de Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos por lo que respecta al procedimiento de juicio político y a la declaración de procedencia [4] (fuera de que cada estado cuenta con su propia normatividad respecto de las responsabilidades de los servidores públicos de carácter local).

En cuanto a la responsabilidad penal, ésta guarda rasgos característicos propios a la función pública, más su proceso se lleva a cabo ante los mismos órganos y en los mismos términos que la de cualquier particular, y por lo general, toda la regulación relativa se encuentra contenida en los mismos ordenamientos que dan lugar a la responsabilidad penal de los particulares.

La responsabilidad civil del servidor público es un tanto especial, pues se encuentra contenida, en principio, dentro de la responsabilidad administrativa. Se dice en principio, pues en caso de no prosperar, existen otros medios legales para recuperar el daño al erario público (cobrándolo como un crédito fiscal o por medio de la vía penal).

Como ha establecido la Suprema Corte, cada una de estas responsabilidades es autónoma e independiente respecto de las otras y se instauran mediante órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias. De esta manera, una misma conducta del servidor público puede ser encuadrada en dos o más responsabilidades, y traer aparejada diferentes sanciones de diferente naturaleza, ya que si éstas coinciden desde el punto de vista material, no se podrán acumular debido a que el artículo 109  de la Constitución Política lo prohíbe (“no podrá imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza”).

La división de este tipo de responsabilidades atiende a los bienes jurídicos que tutelan, de esta forma, la responsabilidad política afecta al interés general de la sociedad; la administrativa, al buen funcionamiento del Gobierno; la civil, al patrimonio del Estado o de terceros, y la penal, al bien jurídico que cada delito proteja, en relación al buen desempeño de sus funciones.

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[1] Exposición de Motivos de la iniciativa de la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación y del Distrito Federal, de 13 de noviembre de 1979.

[2] Suprema Corte de Justicia de la Nación. “Responsabilidades de servidores públicos. Sus modalidades de acuerdo con el titulo cuarto constitucional.” Tesis Aislada; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; III, Abril de 1996; Pág. 128; Registro No. 200154

[3] La LFRASP derogó en 2002 los títulos Primero, Tercero y Cuarto de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos únicamente por lo que respecta al ámbito federal, quedando subsistente su aplicación íntegra en cuanto a los servidores públicos de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial del Distrito Federal.

[4] Actualmente se encuentra en Proceso Legislativo una "Reforma al Fuero Constitucional"  que pretende modificar los artículos 61,111, 112 y 114 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Iniciativa que fue devuelta al Senado de la República para los efectos de lo dispuesto en el artículo 72, inciso e) de la Constitución Federal.

© Luis Rodrigo Vargas Gil.

Acrópolis de Atenas

Como bien recuerda la Dra. Virginia Aspe Armella, una grata experiencia la hospitalidad del Embajador de México en Grecia Tarcisio Navarrete Montes de Oca y de su maravillosa familia. 

Responsabilidad jurídica

Parte de la dificultad de conceptuar a la responsabilidad jurídica en un solo sentido, se debe a que existen varias acepciones propias de distintas ramas del Derecho, y que existen otras, propias de otros ámbitos que pueden guardar una estrecha relación con él.

Pese a esta dificultad, la Filosofía del Derecho ha elaborado una noción que abarca a todos los tipos de responsabilidad jurídica. Esta noción se encuentra íntimamente relacionada con la idea de la imputabilidad, pero en su sentido más amplio, es decir, en cuanto atribución de una conducta susceptible de ser sancionada, en la medida en que a un sujeto se le atribuye el acto, los efectos perniciosos de dicha conducta, y consecuentemente su castigo. En otras palabras, la noción de responsabilidad jurídica se concibe como la atribución de una consecuencia por la realización de un acto cometido de manera deliberada (intencionalmente) o negligentemente (por un descuido) por el cual se debe responder.

En este sentido, considero que el sentido “estricto” de imputabilidad (como capacidad suficiente para conocer, aceptar y por lo tanto responder del hecho generador), sin ser necesariamente presupuesto básico para la concepción de la responsabilidad jurídica (ya que una conducta reprochable podría ser atribuible sin llegar a ser sancionada) se encuentra intrínsecamente relacionado, puesto que la posibilidad de la aplicación de la sanción conlleva a la realización de su finalidad (evitar un perjuicio injusto) y por lo tanto a su perfección (aplicarla en caso de ser cometido).

Por ello en la actualidad resulta difícil entender al Derecho sin la responsabilidad, ya que a través de esa posibilidad de atribuir y sancionar una conducta violatoria de un deber (establecido por el orden jurídico) se puede conservar cierto equilibrio e inclusive restituirlo en caso de su quebranto, lo que genera justicia y seguridad para la convivencia armónica y pacífica de la sociedad, ambos fines básicos del Derecho.

Habrá que hacer hincapié en que la sanción es el elemento con el que se consigue la prevención y corrección de dicha conducta lesiva, y con la posibilidad de su aplicación es con la que se intentan proteger tanto aquellos valores adoptados y reconocidos como esenciales por la sociedad (vida, libertad, etc.), como aquellos, también básicos, de carácter económico (patrimonio). De ahí que existan dos principales tipos de responsabilidad dentro del Derecho: la civil y la penal; ambas con consecuencias jurídicas o sanciones distintas, que se diferencian de acuerdo a la gravedad del valor afectado y que intentan ser justas y proporcionales. La distinción entre restitución o compensación (civil) y castigo (penal) ha sido sin duda alguna un logro del avance de la civilización y del perfeccionamiento del Derecho. Así, en la actualidad resultaría inconcebible e inaceptable el imponer una pena corporal a una persona por el simple hecho de ser un deudor incumplido.

Creo que la anterior disquisición abarca todos los sentidos, pues cabe hacer la aclaración, que los otros tipos de responsabilidad jurídica que existen en nuestro ámbito, generalmente se derivan de alguno de estos dos modelos.

© Luis Rodrigo Vargas Gil.

Grateful to Turkish authorities, especially the Bursa Mayor Recep Altepe, for their warmth and hospitality.

Responsabilidad. Parte III

Acepciones utilizadas en el lenguaje especializado

Además de los sentidos que se le pueden dar a la palabra “responsabilidad” en el lenguaje común, existen tres áreas especializadas que la conceptúan de diferente forma o de manera más especifica: la moral, la política y, la jurídica.

En cuanto al ámbito moral, la “responsabilidad” es estudiada por la Ética y se refiere a la capacidad de una persona para reconocer y aceptar las consecuencias de sus actos, por ser éstos manifestación de su libre albedrío (libertad de voluntad), es decir, a su potestad de obrar por reflexión y elección.

“Tradicionalmente se vincula la existencia de responsabilidad moral a la afirmación de libertad, de modo que ésta es condición necesaria de aquella. Una persona es moralmente responsable de lo que ha hecho sólo si hubiera podido actuar de forma distinta a como lo ha hecho. La responsabilidad moral obliga a uno a reconocerse autor de sus actos, ante la propia conciencia y ante la sociedad.”[1]

Por su parte, la “responsabilidad” en el campo político tiene tres significados distintos, dos de ellos están relacionados con la Filosofía Política y el último con el argot parlamentario.

La primera acepción de “responsabilidad política” se refiere a la conciencia que debe tener el ciudadano respecto del fenómeno político, conciencia que implica su conocimiento y su participación dentro de él. De hecho, esta acepción entraña el sentido originario de la política en sí: “la participación de los miembros de la polis en las decisiones sobre los asuntos que interesan a todos”[2].

La segunda se refiere al aspecto axiológico del uso del poder, a la forma en que el gobernante toma y realiza sus decisiones con base en la disyuntiva de ceñir su actuación a la ética o a convicciones, intereses o fines. Esta acepción considera a  la “responsabilidad política” como la adecuada conducción política del gobernante.

El tercer significado corresponde a una antigua figura jurídica conocida en el common law como impeachment[3], figura instituida en Inglaterra en el siglo XIV. El término no es estrictamente jurídico, sin embargo, guarda una estrecha relación con la materia, especialmente con la rama parlamentaria.

Originalmente el impeachment consistió en imputarle al rey una especie de “responsabilidad política” por el ejercicio indebido del poder[4]. Más adelante, en el Estado moderno, se extendió en contra de cualquier servidor público de alta jerarquía, con sus variantes. Por ejemplo, en México el artículo 108 de la Constitución Política Federal, establece que el Presidente de la República solamente podrá ser acusado –susceptible  de juicio político–, durante el tiempo de su encargo, por traición a la patria y delitos graves del orden común.

            En resumen, el término “responsabilidad política” en este sentido se puede utilizar principalmente de dos maneras: como juicio de reproche (culpabilidad) que se le hace a un alto funcionario como consecuencia derivada del juicio político, y como susceptibilidad de ser sujeto a él por ejercer el poder público de manera indebida.

El jurídico es el tercer y más importante ámbito en donde la responsabilidad tiene una significación propia, y es en este ámbito en donde el análisis se torna más complejo. Por ello, será tratado en otro apartado.

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[1] Cortés Morató, Jordi y Antoni Martínez Riu. Diccionario de filosofía.

[2] Sánchez Vázquez, Adolfo. Ética y Política.

[3] “Acusación que la llamada Cámara Baja presenta ante la Cámara Alta contra parlamentarios o funcionarios que han incurrido en conductas consideradas delictuosas para que ésta los juzgue y sentencie”. Berlín Valenzuela, Francisco. Derecho parlamentario.

[4] El primer antecedente de su aplicación fue el enjuiciamiento que la cámara de los comunes realizó al rey Carlos I de Inglaterra por provocar una guerra civil en la primer mitad del siglo XVII. 

© Luis Rodrigo Vargas Gil.