¿Dónde depositar la confianza?

Recientemente escuché en un par de ocasiones al Doctor Sergio García Ramírez, uno de los juristas más destacados de nuestro país, ex Juez de la Corte Interamericana y férreo defensor de las reparaciones de derechos humanos a la luz de la Convención Americana.

Sergio García Ramírez hace un planteamiento no sólo interesante, sino digno de una buena reflexión. Sostiene que el papel de la jurisdicción nacional, tratándose de derechos humanos, se debe desempeñar en armonía y con pleno respeto al derecho internacional e, incluso, debe ser complementario frente a la interpretación vinculante de la Corte Interamericana.

En el mismo sentido, critica la jurisprudencia 20/2014,[1] en el que el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que, cuando en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional;  es decir, que las normas jurídicas convencionales deben ser acordes con el texto constitucional pues, en caso contrario, se deberá estar a lo que indica la norma interna.

Lo cierto es que, de aceptar el papel complementario del orden jurídico nacional, validaríamos que no existen restricciones legítimas a los derechos humanos, aun en el supuesto de que estén contenidas en la Constitución Federal.

Esto es importante en virtud de que, en particular, Sergio García Ramírez y, en general, destacados constitucionalistas y abogados especialistas en derechos humanos sostienen atinadamente que la reparación del daño en términos del artículo 63.1 de la Convención Americana abarca no solo la salvaguarda en particular de la víctima, sino también la protección de la sociedad en general. Así, una condena de la Corte Interamericana de Derechos Humanos puede contemplar la modificación de leyes, políticas públicas y toda clase de actos que conlleven a restaurar el orden jurídico en la extensión que proteja el derecho internacional.

Estas acciones de inconvencionalidad, inmersas en las mismas condenas por violación a derechos humanos, tienen como objetivo el eliminar todo obstáculo en el derecho interno que sea oponible al pleno cumplimiento del derecho convencional.

Por lo que, por un lado, en la condena de la Corte Interamericana se estaría reivindicando, indemnizando y salvaguardando el derecho individual, pero al mismo tiempo, también se estaría protegiendo la garantía social o, en otras palabras —como sostendría Ihering y el mismo García Ramírez—, en la medida en que el agravio a una persona contiene, al mismo tiempo, el ataque al derecho mismo: protegiendo el derecho de uno, se protege el derecho de todos.

En suma, Sergio García Ramírez nos invita a reflexionar sobre en quién depositamos la confianza. ¿Se deposita como en Europa, en los órganos, instancias y legislación interna, a fin de conservar el carácter supletorio de la internacional? O, ¿se deposita en los órganos internacionales, principalmente en la Corte Interamericana, y prevalece la aplicación del corpus iuris en todos sus extremos?

Por supuesto, este debate no trata acerca de la soberanía pues, como bien señala García Ramírez, el Estado acepta libre y soberanamente la legislación y jurisdicción internacional. Además, mucho ha costado a la sociedad desplazar aquella idea de que la soberanía era igual a la irresponsabilidad del Estado. El Estado limita su actuación mediante normas jurídicas, independientemente de las fuentes de origen.

Tampoco implica socavar o menospreciar los intentos de instancias y jueces nacionales por la aplicación del corpus iuris. Por ejemplo, recientemente la Asociación Nacional de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación sostuvo que "la independencia judicial es un derecho humano absoluto que no puede ser objeto de excepción alguna", al solicitar al Presidente de la república integrar la terna para la designación de los nuevos Ministros de la Suprema Corte, a partir de personas con trayectoria judicial, sin ninguna vinculación política.

Como bien señala García Ramírez, debido a las circunstancias que privan en nuestro continente, fundamentalmente en los países de Latinoamérica, es indispensable dejar atrás el debate sobre puntos que no tienen sustento en nuestra nueva realidad. La legitimación normativa se tiene que resolver a razón de preguntar qué es lo más benéfico para el ser humano (principio pro homine). Como diría Ihering, el derecho no es mero pensamiento, sino fuerza viviente, trabajo incesante, lucha constante; un eterno devenir. Mudar de opinión es parte de ese fluir, interacción social y movimiento humano.

He sostenido y sostengo que nuestro derecho sustantivo, frente a la amplitud que requiere la reparación por violación de derechos humanos, brinda instituciones jurídicas suficientemente protectoras, específicas y adecuadas para conseguir la “plena eficacia restitutoria ante la violación” (como lo dispone la Suprema Corte de Justicia de la Nación), y bastante desarrolladas para impedir que los extremos de la reparación se tengan que afianzar a través de la jurisdicción internacional.

No obstante, en tanto el conjunto total de juzgadores e instancias nacionales no asuman toda la extensión del derecho convencional, ni tutelen efectivamente sus preceptos, lo mejor sería no comenzar a restringir sus postulados; cuando apenas se están logrando afianzar en la conciencia no sólo de juzgadores y servidores públicos, sino de los mismos gobernados.

El principio medular de los derechos humanos no estriba en la mera descripción contenida en un precepto legal, sino en la actitud del poder público para hacerlo valer. Si bien se ha avanzado en su proclamación e instrumentación, convendría ahora reflexionar en su práctica cotidiana.

Sin duda, no podemos permitir que los órganos nacionales se conviertan en instancias de mero trámite; pero sobre esa base, tampoco es conveniente comenzar un debate insustancial sobre restricciones legítimas, antinomias, aplicabilidad ultra activa jurisprudencial, etc., que solamente retrasaría asumir una responsabilidad internacional.

El Estado mexicano, todos sus poderes públicos y, por tanto, sus funcionarios, no solamente tienen el deber moral frente a la comunidad internacional de proteger el predominio de los derechos humanos sobre la actuación estatal, sino una obligación legal que los constriñe a asumir su compromiso. La obligación del Estado de prevenir, investigar, sancionar y reparar sus violaciones es un interés público fundamental. No respetarlo, implicaría una conducta susceptible de ser sancionada, tal y como lo dispone nuestra propia Constitución, en su artículo 109.

No se trata de seguir una tendencia, sino en todo caso de asegurar el futuro

(Jorge Martínez Martínez)

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[1] "El primer párrafo del artículo 1o. constitucional reconoce un conjunto de derechos humanos cuyas fuentes son la Constitución y los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano sea parte. De la interpretación literal, sistemática y originalista del contenido de las reformas constitucionales de seis y diez de junio de dos mil once, se desprende que las normas de derechos humanos, independientemente de su fuente, no se relacionan en términos jerárquicos, entendiendo que, derivado de la parte final del primer párrafo del citado artículo 1o., cuando en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional, ya que el principio que le brinda supremacía comporta el encumbramiento de la Constitución como norma fundamental del orden jurídico mexicano, lo que a su vez implica que el resto de las normas jurídicas deben ser acordes con la misma, tanto en un sentido formal como material, circunstancia que no ha cambiado; lo que sí ha evolucionado a raíz de las reformas constitucionales en comento es la configuración del conjunto de normas jurídicas respecto de las cuales puede predicarse dicha supremacía en el orden jurídico mexicano. Esta transformación se explica por la ampliación del catálogo de derechos humanos previsto dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual evidentemente puede calificarse como parte del conjunto normativo que goza de esta supremacía constitucional. En este sentido, los derechos humanos, en su conjunto, constituyen el parámetro de control de regularidad constitucional, conforme al cual debe analizarse la validez de las normas y actos que forman parte del orden jurídico mexicano." P/J. DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL. Jurisprudencia; Décima Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Libro 5, Abril de 2014, Tomo I; Pág. 202; Registro: 2006224.

© Luis Rodrigo Vargas Gil. 

Proyecto para reformar la Responsabilidad Patrimonial del Estado en México

Un primer aspecto a considerar, sería reflexionar acerca de la conveniencia de dotar a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) de atribuciones necesarias para determinar, decretar y hacer efectiva la reparación patrimonial.

Los supuestos establecidos en el artículo segundo de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE), fueron planteados como un recurso para dar cumplimiento a las reparaciones económicas derivadas de una violación en materia de derechos humanos. No obstante, en el caso de las recomendaciones, no deja de ser requisito indispensable el que sean reconocidas por el ente público responsable, debido a su falta de vinculatoriedad. Además, existe una falta de identidad en los criterios a la hora de determinar las lesiones patrimoniales susceptibles de reparar entre la LFRPE y la ley de la CNDH.

Brindarle obligatoriedad a las resoluciones de la CNDH, así como establecer la posibilidad de que determine, de acuerdo a la LFRPE, el pago de indemnizaciones u otra clase de restituciones, podría conllevar a tener más posibilidades para la víctima, en la medida que el procedimiento sería desahogado en primera instancia por un organismo imparcial y no por el propio ente responsable.

Otro gran paso sería fortalecer la responsabilidad de los servidores públicos en esta materia. Actualmente, una vez satisfecha la pretensión del afectado, el ente público condenado puede emprender acción en contra del servidor público causante del daño para recuperar el pago de la indemnización cubierta. Esta acción de regreso se realiza a través del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, únicamente cuando la falta administrativa haya tenido el carácter de infracción grave, según el artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE).

Enfatizar la posibilidad de esta acción de regreso es acertado, debido a que la LFRPE estipula que el Estado "puede" exigir la indemnización. Es decir, la LFRPE establece como discrecional la recuperación de lo indemnizado (tanto el artículo 31, como el 32 de la LFRPE, inician con: “El Estado podrá”) y además, limita su posibilidad a una falta grave. Lo que a todas luces es un error, tal y como fue reconocido en España[1].

Un tercer aspecto a considerar sería la reformulación de la fracción XXIX-H del artículo 73 de la Constitución, a fin de establecer claramente la atribución jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) para dirimir controversias entre particulares y entes públicos federales (Poder Judicial, Legislativo y autónomos) en términos de la responsabilidad patrimonial del Estado. De lo contrario, o se deja en estado de indefensión al particular (ya que no podrá impugnar las resoluciones de los entes públicos federales, distintos a la Administración a través de la vía jurisdiccional del TFJFA), o se excedería la competencia de dicho tribunal, pues conforme a la literalidad de la disposición constitucional, solo se le faculta para dirimir controversias entre la Administración Pública Federal y los particulares.

Retomando el ejemplo español,  a fin de establecer la unidad jurisdiccional en términos de la responsabilidad patrimonial del Estado, también cabría dotar al TFJFA de plena jurisdicción para conocer y resolver aquellos casos en donde particulares y entes públicos federales concurran en la producción de un daño a otro particular, a fin de que cuando sean demandados entes públicos y particulares, no sean conocidos por órdenes jurisdiccionales diferentes, con resoluciones distintas.

Se ha visto cómo en España este tipo de regulación ha brindado resultados al contemplar como parte demandada dentro del juicio contencioso administrativo, no solo a Administraciones públicas y demás entes públicos relacionados con el Estado, sino también a “personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante”, incluyendo a las “aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren”[2].

Por otro lado, un aspecto que es ineludible instituir frente al nuevo paradigma que plantea el artículo primero constitucional, es un medio de defensa ante el eventual sobreseimiento o desechamiento de la solicitud de reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado; es decir, resulta necesario establecer claramente un medio de impugnación frente a aquellas resoluciones que pongan fin al juicio sin decidir el procedimiento en lo principal. "Toda vez que, de acuerdo con los principios pro homine y pro actione, recogidos en nuestro sistema jurídico, debe prevalecer el derecho humano de acceso a la justicia previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."[3] Esto, debido a que (a excepción del criterio jurisdiccional en cita) la constante ha sido denegar la justicia frente a las resoluciones que sobreseen o desechan las solicitudes de reclamación.

Por último, en el interés de mantener actualizados los textos de responsabilidad patrimonial en el nuevo contexto que antepone la protección y predominio de los derechos humanos sobre la actuación estatal, considero que sería viable, pertinente y también necesario: i) instituir un órgano especializado que se encargue de sistematizar, orientar y coordinar la resolución de los asuntos en la materia, a fin de agilizar su trámite, formar un grupo de expertos, y controlar su funcionamiento; ii) la sistematización, publicación y transparencia efectiva de la información sobre los recursos que sean destinados para el pago de las indemnizaciones generadas por este concepto (la LFRPE ya establece la obligación de registro, pero este ha sido ineficaz); iii) modificar la ley para instituir otras formas de resarcimiento, así como privilegiar el pago en especie, frente a la compensación monetaria, cuando esto sea posible; iv) establecer regímenes especiales de acuerdo a sectores, actividades y entes públicos, y v) crear protocolos, pautas, criterios, reglas, principios o parámetros que sirvan para fijar el estándar en que se debe prestar la función pública (andamiaje jurídico que podría elevar la calidad de la actuación estatal y ser excluyentes de responsabilidad, ya que una actuación estatal conforme a la norma implica su licitud).

Igualmente será importante advertir que la responsabilidad patrimonial concebida según la nueva normativa convencional, comprende los daños no solamente causados por la actividad administrativa estatal (como originalmente lo dispone el artículo 109 constitucional[4]), sino que también abre la puerta para la reparación por daños derivados por errores, dilaciones, dolo o negligencia, o cualquier otro funcionamiento anormal jurisdiccional[5], y quizá, más adelante, por la atribución normativa del Estado.

Por lo que también será imprescindible detallar las nuevas hipótesis normativas que regulan la admisión, declaración y consecuencias jurídicas de estos recursos en nuestra legislación nacional; hipótesis normativas que sin duda deberían contener las sanciones conducentes a los servidores públicos responsables y en todo caso contemplar claramente el resarcimiento del daño al erario público.

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[1] De ahí que la reforma de 1999 "ha rectificado este planteamiento y obliga ahora a la Administración que se hubiere visto obligada a indemnizar a exigir de oficio la responsabilidad en que hubieren incurrido sus agentes por dolo, culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento administrativo.”García de Enterría, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo II, séptima edición, editorial Civitas, España, 2001, p. 410.

[2] Cfr. Artículo 21.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa española.

[3] Véase P/J. "Responsabilidad Patrimonial del Estado. La resolución que sobresee la reclamación relativa, al estimar que prescribió el derecho a la indemnización, es impugnable en el juicio de nulidad, en términos del artículo 14, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa." Tesis Aislada; Décima Época; TCC; S.J.F. y su Gaceta; Junio de 2014; Pág. 1811; Registro: 2006721

[4] "La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes."

[5] De tal manera, como ejemplo: El artículo 10 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos  indica: “Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error judicial”. El artículo 9.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) señala: "Toda persona que haya sido ilegalmente detenida o presa, tendrá el derecho efectivo a obtener reparación". El artículo 14.6 del mismo dispositivo (PIDCP) establece: "Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido".

© Luis Rodrigo Vargas Gil.

La responsabilidad del Estado por violación de derechos humanos en México

Existe una nueva corriente de autores que apoyan la jurisdicción supranacional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la jurisdicción nacional en el caso de las reparaciones por violación de derechos humanos. ¿Será forzosa la intervención de la Corte Interamericana?, o ¿su ejercicio continuará siendo complementario?, ¿los derechos y recursos internos serán suficientemente protectores, específicos y adecuados para el mismo propósito?

La reforma constitucional de dos mil once al artículo primero, antepuso la protección y predominio de los derechos humanos sobre la actuación estatal, y dispuso la obligación del Estado de prevenir, investigar, sancionar y reparar sus violaciones.

Esta disposición obliga al Estado a reparar cualquier quebranto frente a una actuación ilícita. La responsabilidad, en este sentido, podríamos conceptualizarla como la obligación de carácter internacional de amparar, proteger y reparar los derechos y libertades vulnerados por una autoridad. Es internacional porque su origen, relevancia y propósito, no entraña solo la obligación frente al afectado, sino también frente a la comunidad internacional.

Para efectos de este texto, destacar su connotación internacional estriba en que los asuntos de esta índole pueden ser competencia de la Corte Interamericana. Jurisdicción que se puede exceptuar cuando los recursos equivalentes en la legislación positiva interna sean efectivos[1]; no restrinjan el alcance del orden jurídico convencional, y el litigio no tenga como objetivo declarar la verdad histórica en relación con violaciones, especialmente graves o masivas[2], o de interés y relevancia internacional.

Por otro lado y como bien considera Alonso Gómez Robledo Verduzco: "si los tribunales internos no pueden válidamente establecer la existencia efectiva de una violación de derecho internacional, sí pueden en cambio, reparar, si hubiere lugar, la presunta violación, impidiendo con ello pasar a la vía excepcional de recurso, es decir a la jurisdicción internacional"[3].

Bajo esta óptica, a fin de conservar el carácter supletorio de la jurisdicción interamericana, hoy más que nunca resulta indispensable tornar efectiva y fortalecer nuestra legislación y jurisdicción respecto de las consecuencias jurídicas de la responsabilidad por violaciones de derechos humanos, así como orientar su alcance en términos de la protección internacional. Pues si bien los derechos sustantivos consignados en el sistema de protección convencional son parte de nuestro orden jurídico, su aspecto adjetivo (el recurso o garantía) es supletorio, siempre y cuando sea efectivo.

En este mismo sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), retomando la interpretación de la Corte Interamericana en relación al artículo 25 de la Convención Americana, ha dispuesto que: "no basta con la existencia formal de un recurso, sino que éste debe ser efectivo; es decir, capaz de producir resultados o respuestas y tener plena eficacia restitutoria ante la violación de derechos alegada; en otras palabras, la obligación a cargo del Estado no se agota con la existencia legal de un recurso, pues éste debe ser idóneo para impugnar la violación y brindar la posibilidad real, no ilusoria, de interponer un recurso sencillo y rápido que permita alcanzar, en su caso, la protección judicial requerida"[4].

Para ese propósito, debemos partir de que la reparación, el desagravio, la principal consecuencia de la responsabilidad por violación de derechos humanos, de acuerdo a la interpretación de la Corte Interamericana, se aplica bajo el principio de la plena restitución (restitutio in integrum)[5], que comprende: las medidas que conlleven al restablecimiento de la situación anterior, la reparación de las consecuencias que la infracción produjo y el pago de una indemnización[6]. Efectos de salvaguarda, restitución y compensación que se encuentran comprendidos en nuestro derecho interno, a través del juicio de amparo y de la responsabilidad patrimonial del Estado[7].

Una vez establecida dicha equivalencia, debemos enfocar nuestra atención en la responsabilidad patrimonial del Estado en México, toda vez que la ley reglamentaria del juicio de amparo fue refundada en abril de dos mil trece, en razón de reconocer a los derechos humanos como objeto expreso de la protección del juicio de amparo.

Primero habrá que precisar que la responsabilidad patrimonial del Estado se ha concebido de manera paulatina por varios siglos, y que su evolución partió desde la expropiación forzosa; transcurrió entre la responsabilidad de los servidores públicos, y culminó hacia el actual sistema directo y objetivo por el que el Estado se hace cargo de los daños causados por su actividad.

En México, esta institución así de progresiva, objetiva y directa, se logró gracias a la inclusión del segundo párrafo del artículo 113 constitucional; adición constitucional que después sería trasladada íntegramente al último párrafo del artículo 109 en virtud del nuevo Sistema Nacional Anticorrupción adoptado.

Nuestra legislación constitucional y secundaria se conformó bajo el criterio de la lesión patrimonial, que se sintetiza en que todo daño (material, moral o físico) que el perjudicado no tenga la obligación jurídica de soportar, es reparable; siempre que entrañe un sacrificio efectivo, grave y desigual; en virtud de que la actuación estatal puede considerarse como ilegal, desde que ocasiona un daño sin sustento o causa jurídica que lo legitime, violando así el principio de legalidad, el derecho a la integridad patrimonial[8], y otros tantos derechos comprendidos en nuestra estructura jurídica constitucional y en nuestro marco convencional.

En este sentido, parafraseando a Ferrajoli, la responsabilidad surge cuando se resquebraja la "expectativa de no sufrir lesión" frente al poder del Estado. Quebranto que constituye una trasgresión al Derecho. Lesión que ocasiona su obligación coactiva de reparación, salvo culpa inexcusable de la víctima, cargas generales[9], y hechos imprevisibles, inevitables, o ajenos.

Desde esta perspectiva, como derecho sustantivo que dispone la indemnidad frente a una lesión causada por el Estado, las reparaciones por violaciones de DD.HH. se encuentran comprendidas dentro de la extensión de la responsabilidad patrimonial. Además, como garantía, se instituye como el principal instrumento nacional para el cumplimiento de recomendaciones y fallos jurisdiccionales de la Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos que dispongan la reparación económica por cualquier actuación del Estado que vulnere un derecho o libertad. Por ello, resulta imprescindible su renovación legislativa.

Como una última reflexión, cabría considerar que si bien es cierto que hoy la SCJN reconoce la obligatoriedad de aplicar las normas y criterios nacionales más favorables y de mayor efectividad en tutela de derechos y libertades (de acuerdo a los principios de interpretación conforme, principio pro homine y principio de progresividad), también es cierto que podría llegar un momento en el cual las reparaciones de los agravios individuales se conviertan en nuevos agravios colectivos (parafraseando a Sergio García Ramírez), y como ha sucedido en un sinnúmero de ocasiones, nuestro tribunal constitucional tenga que cambiar su criterio para paliar sus efectos económicos en las finanzas del Estado.

En este sentido, la responsabilidad patrimonial del Estado, como derecho sustantivo, y como garantía de las reparaciones por violación a los derechos humanos, es una institución que debidamente reformulada puede evitar que se corra el riesgo de que se haga nugatorio este derecho, se desborde, o se convierta en una simple cobertura de daños.  

Frente a la amplitud que requiere la reparación por violación de derechos humanos, sin duda el juicio de amparo y el sistema de responsabilidad patrimonial, son instituciones jurídicas suficientemente protectoras, específicas y adecuadas para conseguir la "plena eficacia restitutoria ante la violación" (como lo dispone la Corte), y bastante desarrolladas para impedir que este nuevo derecho sustantivo se tenga que afianzar a través de la jurisdicción internacional. Por lo que restará que juzgadores e instancias nacionales asuman su papel,  apliquen el derecho, y los conviertan en instrumentos eficaces de justicia.

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[1] Cfr. García Ramírez, Sergio. Los Derechos Humanos y la Jurisdicción Interamericana, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 2002.

[2] Genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y crímenes de agresión, que son competencia de la Corte Penal Internacional de acuerdo al artículo 5 del Estatuto de Roma.

[3] Cfr. Gómez Robledo Verduzco, Alonso. Temas selectos de derecho internacional, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 1999.

[4] Véase P/J. "Acceso a la justicia. Los órganos jurisdiccionales deben evitar, en todo momento, prácticas que tiendan a denegar o limitar ese derecho." Jurisprudencia; Décima Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; Libro XVI, Enero de 2013, Tomo 3; Pág. 1695; Registro: 2002436.

[5] Principio que posteriormente se ha modulado e interpretado como un horizonte ideal, más que como una posibilidad fáctica. Cfr. García Ramírez, Sergio y Marcela Benavides Hernández. Reparaciones por violaciones de Derechos Humanos, editorial Porrúa, México, 2014.

[6] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Godínez Cruz Vs. Honduras. Sentencia de 21 de julio de 1989 (Reparaciones y Costas).

[7] La Ley General de Víctimas intencionalmente la excluyo de la presente exposición en virtud de que es una especie dentro del género de la responsabilidad patrimonial contemplado en el artículo 109 constitucional y en su ley reglamentaria. Además, según han denunciado especialistas en protección a derechos humanos, la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas se ha encargado de hacerla inoperable; lo que incluso derivó en la renuncia de director general de vinculación y coautor de la Ley, Silvano Cantú.

[8] El mismo precepto que establece la responsabilidad patrimonial del Estado entraña un derecho sustantivo y una garantía de indemnidad.

[9] Aquellos perjuicios que son inevitables, por ser efecto inherente a ciertas actividades administrativas (como la obra pública) que se desarrollan de manera regular o cotidiana, son considerados como sacrificios generales no indemnizables.

© Luis Rodrigo Vargas Gil.

La responsabilidad objetiva y directa del Estado en México II

La legislación constitucional y secundaria en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, se conformó bajo el criterio de la lesión patrimonial.

La intensión del legislador, al instituir el derecho sustantivo y la garantía de indemnidad comprendidos en el último párrafo del artículo 109 constitucional (antes segundo párrafo del artículo 113), así como en su legislación reglamentaria, fue enfatizar en la necesidad de la reparación del daño a la víctima.

En este sentido resulta pertinente subrayar algunas consideraciones de los dictámenes aprobatorios de la Cámara de Diputados y del Senado del República por los que se reformó el artículo 113 (hoy 109) de la Constitución Política.

De la Cámara de Diputados:

"VI. El objeto de la presente iniciativa, como se ha mencionado ya en este dictamen, es establecer la garantía de integridad patrimonial a favor de los particulares, y el correspondiente deber de la autoridad de indemnizar por los daños causados. Con el fin de lograr este propósito consideramos necesario, como se propone en una de las iniciativas en comento, que en el texto del artículo se señale que la responsabilidad patrimonial del Estado será directa y objetiva, de manera que el legislador quede obligado por el texto constitucional a establecer en ley la responsabilidad directa del Estado, no pudiendo establecer un régimen de responsabilidad patrimonial subsidiaria o indirecta, pues este es precisamente el status quo que pretende modificarse.

"Los particulares no tienen la obligación jurídica de soportar el daño que sufran por la actividad administrativa del Estado, ya que tal daño es antijurídico por si mismo, al quebrantar los principios de equidad, bien común e igualdad; por un imperativo de justicia se debe restablecer la igualdad que se vulnera, por lo que el Estado debe repararlo."[1]

Del Senado de la República:

"No pasa inadvertido a esta Comisión, el hecho de que en el dictamen elaborado por la Cámara de Diputados se haya precisado que «El alcance de la responsabilidad del Estado se circunscribe a la lesividad de su actividad administrativa irregular». Dicha precisión es relevante, pues de esta manera se logra conjugar en forma por demás atinada la noción de "daños" y el concepto de "responsabilidad objetiva y directa".

"Lo anterior supone que siempre que la actividad del Estado cause daño a los particulares, se estará en presencia de una actividad administrativa irregular; porque lo irregular en materia de responsabilidad objetiva, es la producción del daño en sí mismo. En este sentido, no puede calificarse como regular una actividad administrativa que como tal, cause daños a los particulares o gobernados."[2]

Como bien indicaron nuestros Senadores, bajo nuestro orden jurídico, no es posible considerar como "regular" una actuación que genere un daño sin fundamento o causa jurídica, es decir, que el particular no tenga la obligación de soportar. En todo caso, el particular deberá comprobar que no hubo manera de evitarlo, o de corregir la lesión patrimonial empleando los medios de defensa que se encuentran a su disposición para tal efecto; ya que la responsabilidad patrimonial del Estado surgió a partir de dotar al particular de un nuevo medio de defensa, no de sustituir los ya existentes, los que en muchas ocasiones son suficientes para evitar que un agravio se traduzca en un daño, o que un efecto potencialmente dañino, cese en sus efectos sin mayor repercusión.

El sistema de responsabilidad objetivo y directo, bajo el criterio de la lesión patrimonial, implica reconocer la importancia de la reparación del agravio, y secundariamente, la sanción al servidor público; la que quedará a cargo por quien tiene mayores elementos jurídicos y reales para establecerla, en caso de su actuación indebida. Por lo  que el particular solo tendrá que acreditar que el daño antijurídico se derivó de una actividad de la que el Estado es titular, no así, si ésta fue ilícita, ya que en este caso se le estaría requiriendo acreditar un elemento propio de la responsabilidad subjetiva.

"El fundamento del sistema, su principio inspirador, es ahora otro: la protección y garantía del patrimonio de la víctima, que es lo que la cláusula general pretende, ante todo, preservar frente a todo daño no buscado, no querido, ni merecido por la persona lesionada que, sin embargo, resulte de la acción administrativa [...] Para situar el centro de atención en la persona de la víctima, a la que la comunidad no puede dejar desamparada en aquellos casos en que el perjuicio sufrido proviene del desarrollo de actividades y del funcionamiento de servicios públicos de los que la comunidad misma en su conjunto, y no los individuos asiladamente considerados, es beneficiaria [...] En cualquier caso importa subrayar que, dado el principio de protección y garantía del patrimonio de la víctima del que parte la cláusula general de la responsabilidad, es la Administración quien debe probar la concurrencia de causas justificativas del perjuicio que motiva la reclamación de resarcimiento, diferencia ésta bien notable que distingue nuestro sistema de los que, partiendo de la responsabilidad por culpa, aceptan singularmente la adición de supuestos específicos de resarcimiento ajenos a ésta, como excepción y complemento de la misma, ya que el carácter excepcional con que dichos supuestos están concebidos aboca a una interpretación estricta de su alcance."[3]

Por último, respecto de la confusión entre el criterio de la lesión patrimonial y el sistema de "faltas" francés, cabrá destacar que este último fue origen y explicación del criterio de la lesión patrimonial. Ejemplo de ello es el caso Coutiéas, que data del año 1923:

“Para casos en que la equidad exige la reparación del daño causado y en la que la doctrina de la culpa del servicio público es técnicamente insuficiente para justificar la indemnización, el Consejo de Estado utiliza el sistema de la responsabilidad por riesgo. Este sistema prescinde tanto de la culpa del servicio público como, de la culpa de un funcionario determinado. Para admitir la responsabilidad no hay ya que referirse al hecho de saber si el servicio ha funcionado bien o mal; la víctima no tendrá que probarlo. A la inversa, la Administración no podrá eludir la responsabilidad probando que no tiene culpa. En consecuencia, basta con demostrar el lazo de causalidad entre la acción administrativa y el daño sufrido, y que el daño presenta ciertos caracteres intrínsecos [cierto, directo, y que represente un sacrificio especial]” [4]

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[1] Publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados el 3 de mayo del 2000.

[2] Publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Senadores el 8 de noviembre de 2001, número 23.

[3] Cfr. García de Enterría, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo II, séptima edición, editorial Civitas, España, 2001.

[4] Cfr. Royo Villanova, Segismundo, “La responsabilidad de la administración pública”, Revista de Administración Pública, Madrid, enero – abril de 1956, número 19.

© Luis Rodrigo Vargas Gil.

La responsabilidad objetiva y directa del Estado en México I

En México, la responsabilidad patrimonial del Estado actual, se logró gracias a la intervención y lucha de destacados juristas como Ricardo José Zevada, Antonio Carrillo Flores, Gabino Fraga, Andrés Serra Rojas, y por supuesto Álvaro Castro Estrada; esfuerzos, reflexiones y aspiraciones que se concretaron en la inclusión del segundo párrafo del artículo 113 constitucional (hoy artículo 109), así como en su legislación secundaria.

Para destacar la importancia de esta reforma realizada a la Constitución Política en 2002[1], cabe subrayar que no solo se cambió el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado, sino que se adoptó el sistema de responsabilidad objetivo y directo fundado bajo el modelo más evolucionado: la lesión patrimonial. 

Que la responsabilidad sea directa, implica la imposibilidad de demandar directamente al servidor público, por lo que hace imposible su coexistencia con la responsabilidad civil subjetiva. Que sea objetiva, noción surgida con la teoría del riesgo, se refiere a que se prescinde del elemento subjetivo de la responsabilidad civil tradicional: la culpabilidad del autor del daño; por lo que el acento de ilicitud se traslada al resultado.

De esta manera, la lesión patrimonial implica que todo daño sin fundamento legal o causa jurídica ocasionado a los bienes y derechos de los particulares, con motivo de la actividad estatal, tendrá que ser indemnizado, salvo que la ley lo exceptúe expresamente, culpa inexcusable de la víctima, cargas generales, y hechos imprevisibles, inevitables, o ajenos.

Será importante considerar que pese a que nuestra legislación constitucional y secundaria se construyeron bajo este criterio, en ocasiones se le ha confundido con el sistema de "faltas" del derecho francés.

Si bien el criterio de "faltas" y el de la lesión patrimonial, en apariencia, no se contradicen entre sí, existen ciertas diferencias manifiestas. Entre otros elementos, el primer supuesto implica acreditar la violación de un deber previamente constituido (al estilo de la culpa en la responsabilidad civil), y por lo tanto instaura la necesidad de que el particular primero tenga que establecer que el ente público cometió una "falta".

Bajo esta concepción, la culpa sigue siendo la base de la responsabilidad; pues la culpa se presume por la violación de la norma, o por el funcionamiento defectuoso del servicio; sea por la culpa individual de un servidor público identificable, o por la culpa anónima del servicio en su conjunto por su funcionamiento u organización (porque ha funcionado mal, no ha funcionado, o ha funcionado tardíamente) como indica Laubadére. 

La teoría de "faltas" implica que la responsabilidad se configure siempre y cuando los “órganos” causen culposamente un daño al particular. Lo único que cambia es que la culpa no ha de apreciarse in abstracto según el modelo que representa la conducta de un hombre normalmente prudente y diligente, sino in concreto, según las circunstancias y diligencia media que puede exigirse razonablemente al servidor, como indica Segismundo Royo Villanova.

Como bien indica García de Enterría, el sistema de "faltas" es “un simple sistema de cobertura de los daños causados por los actos ilícitos de los funcionarios y agentes de los entes públicos”[2].

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[1] Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el viernes 14 de junio de 2002. Adición que entró en vigor desde el 1º de enero del 2004.

[2] García de Enterría, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo II, séptima edición, editorial Civitas, España, 2001.

© Luis Rodrigo Vargas Gil.

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Derecho de propiedad y responsabilidad civil

Nuestro ordenamiento reconoce y protege el derecho de propiedad privada. Estructura jurídica positiva que se encuentra primariamente conformada por una serie de apartados de nuestra Constitución Política (aa. 14, 16, 20, 22, 27, 107, y 111), y por otro tantos, de nuestro marco convencional, e.g. el artículo 17 de la Declaración de los Derechos Humanos instituye: “Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente. Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad”.

En otras palabras el derecho positivo reconoce la propiedad privada; consigna la prohibición de su privación ilegal; garantiza su pacífica posesión; impide su confiscación; e incluso consigna las excepciones de su extinción, expropiación, o limitación. Y ante todo, sanciona cualquier conducta violatoria del deber que constriñe a respetar el patrimonio ajeno; sanción que conlleva, por lo menos, a restituirlo ante cualquier quebranto realizado sin derecho.

Aunque la actual concepción de la responsabilidad civil se debe al “Código Civil de los franceses” de 1804 (posteriormente llamado “Código de Napoleón”), el origen evolutivo de esta institución data desde el año 286 a. C., cuando en la Lex Aquilia, a través del delito damnum iniuria datum, se estableció formalmente la obligación de indemnizar el daño causado “sin derecho” en propiedad ajena (animales, esclavos, cosas e inclusive créditos), y surgió aquel principio que perduraría por los años: “todo aquél que cause un daño debe repararlo”. En ese tenor fue donde la teoría ubicó a la responsabilidad civil como un “cuasidelito” por proceder de un hecho ilícito dañoso no estipulado expresamente en la ley ni sujeto a una acción especial; conducta contraria a Derecho (leyes de orden público o buenas costumbres según el artículo 1830 del Código Civil Federal).

Cabe señalar, que antes de la pecuniaria y obligatoria composición establecida por la Lex Aquilia, los daños eran “resueltos”, primero por venganza privada, después mediante la Ley del Talión, y más tarde por penas públicas que no guardaban ninguna proporción con el daño causado y con el grado de culpabilidad del autor. Colateralmente son precedentes la iniuria (delito por lesiones físicas por el que se establecía una compensación monetaria, que después se extendió también para ciertos daños morales), la  mora debitoris (obligación de pagar daños y perjuicios por el incumplimiento culposo o doloso de una obligación), y algunas acciones contempladas en la preexistente Ley de las XII Tablas, que según Guillermo F. Margadant eran: actio de pauperie (daño causado por animal por su comportamiento anormal),  actio de pastu pecoris (daño causado por ganado en predio de otro), actio de arboribus succisis (tala de árboles ajenos), y actio de aedibus incensis (daño por incendio de una casa ajena); acciones que, según muchos autores, seguían vigentes a pesar de la Lex Aquilia. [1]

Todos estos antecedentes sirvieron como cimiento para concebir hoy que: todo daño infringido en patrimonio ajeno sin derecho, entraña la lesión al derecho de propiedad y al deber jurídico de no causar daño a nadie, "de respetar el derecho ajeno" (tal y como lo estipula el artículo 16 del Código Civil Federal).

Efectivamente, toda conducta que genera un daño y por lo tanto la trasgresión a este derecho, en principio resulta ilícita (contraria a Derecho) salvo que exista una norma legal expresa que faculte y considere como legítimo el daño o estipule el deber jurídico de soportarlo por considerarlo como justificado: como la expropiación, la cual solamente procede por causa de utilidad pública y mediante indemnización (de acuerdo al artículo 27 constitucional); o en un caso más común, una resolución jurisdiccional, fundada formal y materialmente en la ley (de acuerdo al artículo 14 constitucional) que contenga como sanción la afectación de un derecho patrimonial; o una norma secundaria de observancia general que exima (o permita eximir) de  esa responsabilidad al causante por una situación ajena (como el caso fortuito, la fuerza mayor o la culpa de la víctima), por una plenamente involuntaria (el obrar sin culpa o negligencia en el caso de la responsabilidad subjetiva), o justificable (el estado de necesidad). Ejemplos que representarían un daño lícito o no sancionable. Supuestos excepcionales, pues la regla es que solamente se puede interferir en el derecho de propiedad si una ley expresamente lo autoriza; toda carga (menoscabo, limitación o pérdida) fuera de este supuesto resulta ilícita.

Tanto en la responsabilidad civil subjetiva, como en la objetiva, el daño es antijurídico. La diferencia radica que en la subjetiva es necesario además acreditar la culpabilidad del autor. Lo “sancionable” es la conducta perjudicial culpable. En cambio, en la responsabilidad objetiva, la intencionalidad otrora indispensable pasa a un segundo plano, pues lo importe es la reparación frente al riesgo y lucro que implican ciertos aparatos o actividades, que de igual manera ocasionan un daño sin derecho.

En síntesis: todo daño cometido “sin derecho”, es decir, sin el fundamento legal relativo que haga jurídicamente obligatorio el soportarlo, forzosamente implica su ilicitud, y por tanto es susceptible de ser reparado, salvo las causas de excepción ya tratadas. De esta manera, el derecho trata de evitar la realización de un perjuicio injusto, y de remediarlo a través de la responsabilidad civil, en caso de ser cometido.  

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[1] Cfr. Margadant, Guillermo F. Derecho Romano.

© Luis Rodrigo Vargas Gil.